Nieuw allergenen­beleid, aangescherpte regelgeving

Per 1 januari 2026 treedt in Nederland nieuw allergenenbeleid in werking. “Doel was duidelijkheid scheppen; we wilden tot afspraken komen waar iedereen achter kan staan”, zegt Yvonne Huigen, Coördinerend Specialistisch Inspecteur bij de NVWA. En dat is gelukt, want de Nederlandse richtlijn is het resultaat van nauw overleg tussen de Ministerie van VWS, FNLI, CBL, NVWA en patiëntenorganisaties. 

In Europa bestaat heldere wetgeving voor de verplichte etikettering van allergenen wanneer deze als ingrediënt aan levensmiddelen worden toegevoegd. Gaat het om allergenen die als verontreiniging (kruisbesmetting) in voedingsmiddelen aanwezig kunnen zijn, dan bevinden we ons echter in een grijs gebied. Best vreemd, als je je realiseert dat ongeveer 500.000 Nederlanders een voedselallergie hebben. Zij kunnen ernstig ziek worden en in het ergste geval zelfs overlijden door het eten van bijvoorbeeld  noten of schaal- en schelpdieren. Ook als het maar om een heel kleine hoeveelheid gaat. 

Referentiewaarden en PAL

In de afgelopen jaren vonden er op het gebied van allergenen veel discussies plaats over PAL (Precautionary Allergen Labelling) en referentiewaarden. Referentiewaarden geven een grens aan; onder deze grens geen risico, boven de referentiewaarde is er wel een risico voor de gezondheid. Bureau Risicobeoordeling & Onderzoek (BuRO) bepaalde in 2016 de referentiewaarden voor 11 specifiek genoemde allergene producten (pinda, melk, ei, hazelnoot, sojameel, tarwe, cashewnoot, mosterd, lupine, sesam en garnaal). Deze waarden zijn onlangs op basis van nieuw onderzoek aangepast. 

PAL is een waarschuwing op een verpakking of etiket over allergenen of intolerantie veroorzakende stoffen die je niet verwacht in een product op basis van de ingrediëntenlijst. Het zijn waarschuwingen als ‘kan sporen van pinda bevatten’, of ‘gemaakt in een fabriek waar ook met noten wordt gewerkt’, en allerlei varianten daarop. Met name PAL is een onderwerp waar zowel NVWA, het bedrijfsleven en patiëntenorganisaties steeds meer mee worstelen: wat is nou eigenlijk de waarde van zo’n waarschuwing? 

Ingrediënt of kruisbesmetting

Wettelijk gezien bestaan er twee situaties voor allergenen. De eerste en meest voor de hand liggende is: er zijn allergenen gebruikt als ingrediënt. Stoffen of producten die allergieën of intoleranties veroorzaken en bij de vervaardiging of bereiding van een voedingsmiddel worden gebruikt, én nog in het eindproduct aanwezig zijn, moeten (volgens de Europese Verordening (EU) nr. 1169/2011) altijd verplicht worden geëtiketteerd, op een opvallende manier. Referentiewaarden kunnen worden gebruikt om na te gaan of er, wanneer een allergeen ingrediënt niet is gedeclareerd, sprake is van een wettelijk, schadelijk voedingsmiddel voor een allergische consument (conform artikel 14 van Verordening (EG) nr. 178/2002). 

De tweede situatie betreft kruisbesmetting. Dat kan optreden als gevolg van een onvoldoende beheerst productieproces. Als een allergeen als ingrediënt wordt toegevoegd, móet het allergeen (opvallend) vermeld worden in de lijst van ingrediënten, ook al ligt de hoeveelheid onder de referentiewaarde. Als een allergeen onbedoeld via kruisbesmetting aanwezig is en de hoeveelheid ligt onder de referentiewaarde, mag er géén PAL gebruikt worden. De PAL-bewoording moet voldoende en juiste informatie geven aan de allergische consument en handelsperspectief bieden. 

Yvonne: “Het probleem is dat er nu op té veel producten toch een PAL waarschuwing staat. Het kan er in zitten; in grote hoeveelheden zelfs. Maar het kan er ook niet in zitten. Een patiënt kan er daarom niets mee. Patiëntenorganisaties klopten aan bij het ministerie van Volksgezondheid, Welzijn en Sport (VWS). Ze vonden dat er wat gedaan moest worden aan al die claims. ‘Jullie laten toe dat die waarschuwingen overal vermeld worden’, vonden ze. ‘We weten niet welke waarde we aan de waarschuwingen moeten hechten; straks kunnen we helemaal niets meer consumeren.’”
Jan Eliëns, Senior Inspecteur Expertise Industrie bij de NVWA, vervolgt: “Daarbij kwam dat we een jaar of drie, vier geleden een aantal forse problemen constateerden bij bedrijven door kruisbesmetting met allergenen. We zijn daar tegen opgetreden en hebben maatregelen genomen. Maar het bleek ook lastig, zowel voor de bedrijven als voor ons, omdat er geen duidelijke regelgeving bestond. In Verordening 1169/2011, de etiketteringsverordening staat wel iets over de PAL-vermeldingen, en de Europese Commissie zou hier nog uitvoeringsvoorschriften voor gaan opstellen, maar daar zitten we al 10 jaar op te wachten. We kunnen als lidstaat wachten tot Brussel iets besluit, of we kiezen ervoor nú duidelijkheid te scheppen; voor de consumenten en de producenten in ons eigen land.”
Yvonne: “Onder leiding van VWS, de initiatiefnemer, zijn we met z’n allen om de tafel gaan zitten. Doel was te komen tot afspraken waar iedereen achter kan staan: wij als toezichthouder, de industrie, het verantwoordelijk ministerie én de patiëntenorganisaties. Uitgangspunt was dat je alleen nog maar een waarschuwing op de verpakking mag zetten als het écht niet anders kan. Dat bracht ons gelijk op de volgende vraag: Wanneer is dat precies? Daarover zijn we met elkaar in gesprek gegaan. We zijn heel blij dat we dit echt samen hebben kunnen oppakken.”
Jan: “De brancheorganisaties FNLI en CBL zijn penvoerder van het document. Wij hebben meegelezen en commentaar gegeven.”
Yvonne: “Het resultaat is een heel uitgebreide handleiding, met een helder stappenplan. Er is in het buitenland veel belangstelling voor. We hopen dan ook dat deze regelgeving ook in andere landen wordt overgenomen.” 

De richtlijn bestaat uit drie hoofdonderdelen 

Jan: “Ten eerste verwachten we dat het bedrijf alle preventieve maatregelen neemt om kruisbesmetting, de onbedoelde aanwezigheid van allergenen, te voorkomen. Hygiënemaatregelen zijn vooral gebaseerd op het beheersen van de voedselveiligheid gericht op micro-organismen. Het achterblijven van allergenen mag voor heel veel mensen dan géén voedselveiligheidsrisico vormen; voor mensen met een voedselallergie is dat het wél. Je moet dus schoon produceren en goed reinigen; volgens goede methodes, in goede ruimtes en met de juiste materialen.”

In Verordening (852/2004) is in 2021 een aanvulling rondom allergeen toegevoegd. “Er staat in dat je niet zomaar dezelfde apparatuur mag gebruiken voor verschillende producten, in het kader van kruisbesmetting; tenzij je deze apparatuur heel goed schoonmaakt.” Hij illustreert het met een voorbeeld: “Stel, je produceert pindakaas. En gelijk daarna, op dezelfde lijn, in dezelfde tank, chocoladepasta; als je tussendoor niets schoonmaakt, is er misschien geen bacteriologisch probleem, maar zeker wel een allergenenprobleem. Je wordt geacht iets te dóen om dat te voorkomen. Werk netjes en schoon, en scheidt productstromen waar dat kan; in opslag én in de productie. Heb je twee verschillende producten - een mét en een zonder allergenen – en beschik je over twee fabriekslocaties? Houdt de producten dan gescheiden over die locaties. Heb je twee ruimtes, gebruik dan twee ruimtes; heb je twee lijnen, gebruik dan voor elk product aparte lijnen.”

Bij de risicobeoordeling gaat het om de daadwerkelijke risico’s, en of die aantoonbaar aanwezig zijn. “Het is niet de bedoeling om dit theoretisch te benaderen,” benadrukt Jan. “Het argument ‘In de kantine eet men wel eens een boterham met pindakaas, dús dit allergeen zou wel eens in mijn product terecht kunnen komen’, gaat niet op. Wanneer je niets aantoonbaar vindt, heb je het blijkbaar goed in de hand met je preventieve maatregelen. Dan mag er geen waarschuwing op de verpakking komen. Zijn je preventieve maatregelen goed op orde, maar is er tóch sprake van een aantoonbare kans op kruisbesmetting, ofwel onbedoelde aanwezigheid van allergenen boven de daaraan gekoppelde, nieuwe, referentiewaardes, dan is een PAL-waarschuwing verplicht. Daarvoor zijn nog maar twee formuleringen toegestaan: ‘kan XX bevatten’, en ‘niet geschikt voor…’”

‘Pure winst’ 

Jan: “Het belangrijkste voor de branche is nu dat ze zich bewust worden van het feit dat ze hun allergenenbeleid goed op orde moeten hebben. Wij als toezichthouder gaan daar op controleren: worden de preventieve maatregelen voldoende toegepast? Is de beslissing om wel of geen waarschuwing op de verpakking te zetten een juiste beoordeling? Is de juiste tekst gebruikt?”
Yvonne: “Dit heeft grote impact op bedrijven. Zij moeten veel meer gaan doen en hebben nog anderhalf jaar de tijd om het beleid te implementeren. Ten eerste moet kruisbesmetting met allergenen meegenomen worden bij bijvoorbeeld de reiniging van de apparatuur. Daarnaast zal het bedrijf een goede risicobeoordeling met betrekking tot de daadwerkelijke mogelijkheid op kruisbesmetting van allergenen moeten hebben. Uiteraard gaan we onze eigen inspecteurs opleiden op allergenenmanagement, en de branche informeren over de richtlijn, onder andere via webinars.” Ze besluit: “Dat we vanuit de industrie én vanuit de NVWA precies dezelfde uitgangspunten gaan hanteren, zien wij als pure winst. De winst voor patiëntenorganisaties is dat zij ervan op aan kunnen dat waarschuwingen alléén op de levensmiddelen staan waarbij daadwerkelijk en aantoonbaar het risico bestaat dat ze allergenen bevatten, en niet meer op levensmiddelen waarbij dat risico zo goed als nihil is.”